其中一个重要原因，就是过去缺乏针对各地区的可再生能源开发利用目标管理机制，地方政府和企业不够重视，没有全面树立优先开发利用可再生能源的观念。在开发方面，一些地方政府的能源发展观念尚未转变，首先考虑依靠煤炭等化石能源发展，仅将可再生能源作为次要的补充能源。由于煤价低，不少发电企业更愿意投资建设煤电项目，以追求短期的利润目标。在利用方面，可再生能源发电优先上网和全额保障性收购未得到落实，电力系统消纳新能源的潜力未充分挖掘，导致可再生能源利用效率偏低。 

为了完成2020年非化石能源占比目标，我们按照可再生能源资源开发条件和电力市场消纳条件将全国可再生能源开发利用这一约束性指标分解到各个行政区域。《指导意见》的出台既是可再生能源法的要求，也是可再生能源发展的迫切需要。